A kórházi ügyelet alkotmányos kérdöjelei

{mosimage}A kórházi ügyelet alkotmányos kérdőjelei

2005. július 11.

Alkotmányellenesnek találom a vizsgált szabályokat, amelyeket nyilvánvalóan egyetlen körülmény hozott létre, és ez nem az egészségügyi munka különleges jellege, hanem az egészségügy elégtelen finanszírozása.

 

A kórházi orvosi ügyelet szabályozása 2004. május 1. után

1.) Az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. LXXXIV. törvény 13.§ (1) "tekintettel a betegek jogára a pihent egészségügyi dolgozó által nyújtott ellátáshoz" hat havi átlagban heti 48 órában maximálta az eü. dolgozók kötelező munkaidejét. Már 2003-ban, a Munka Törvénykönyvében tett módosítással a rendkívüli munkavégzést a jogharmonizáció jegyében szabályozták azáltal, hogy 2003. júliustól a 127.§ kiegészült egy új (5) bekezdéssel, amely az ügyeletre vonatkozóan egyértelműen kimondja, hogy az ügyelet teljes időtartamát be kell számítani a rendkívüli munkavégzés mértékébe akkor, ha az ügyelet alatti munkavégzés időtartama nem mérhető.

 

A közkórházak vezetésének 2004. május 1.-től kell figyelembe venni a 2003. évi LXXXIV. tv.-t, de csak a közalkalmazotti tv. által speciálisan nem szabályozott vonatkozások esetén, mert a közalkalmazotti tv. (Kjt), illetve a 233/2000.(XII. 23.) kormányrendelet változatlan szöveggel hatályos maradt. E kormányrendelet 12/A.§ (1) elválik egymástól az ügyeleti szolgálat hossza és a tényleges munkavégzés időtartama. Az ügyeleti idő tényleges munkavégzését számítják be a heti munkaidőbe, ha a tényleges munkavégzés mértékét mérni a kórházvezetés nem kívánja. A jelenlegi szabályozás szerint változatlanul igaz, hogy a közkórházi orvos köteles akár heti 72 órát is dolgozni, hogy éjjeli, szombati, vasárnapi, ünnepnapi ügyeleti munkaóráinak csak 12,5%-át (csendes ügyelet), 25%-át (ügyelet), 50%-át (minősített ügyelet) veszi figyelembe a munkáltató mint munkaidőt, aki érdekének megfelelően a tényleges munkavégzés mértékét mérni nem kívánja.

Felvetődik a kérdés, ha az ügyeleti idő 87,5%-a (csendes ügyelet), 75%-a (ügyelet), 50%-a (minősített ügyelet) nem munkavégzés, akkor ez szabadidő? Szabadon választhatja meg a dolgozó, hol, mit csinál ez idő alatt? A válasz természetesen nemleges. De vajon ismer-e a magyar munkajog, illetve az Európai Unió közös joga olyan "nem munkaidőt", amit a munkahelyen kell munkavégzés céljából tölteni? Netán van hasonló megkülönböztetés a gazdaság más szférájában is? Nincs. Nemcsak a Munka Törvénykönyve szabályozta területeken nincs, de a közoktatási intézményekben dolgozó közalkalmazottakra vonatkozó, 138/1992. (X.8.) Korm. rendelet, illetve az ezt módosító 95/2004. (IV.27.) kormányrendelet is másképpen szabályoz. A rendelet 3.§(2) bekezdése a közoktatás területén az ügyelet idejét mérhető és nem mérhető időtartamú munkavégzési időre bontja. A mérhető időtartam alatt elrendeli a munkavégzés mérését, a nem mérhető időtartamot teljes egészében a Mt. elve szerinti rendkívüli munkavégzésként számoltatja el.

            A 2003. decemberében elfogadott, az egészségügyi tevékenység egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. tv. 1.§-ában deklarált célja, hogy "a jogviszony fajtájától független" az eü. dolgozók alapvető munkaviszonyait egységes rendbe foglalja. Ezzel szemben a helyzet az, hogy egy magánkórházban az alkalmazott orvosra a Munka Törvénykönyve érvényes, és az ügyeleti idejét 100%-ban munkaidőnek veszik, és rendkívüli munkavégzésként díjazzák, míg a közkórházakban közalkalmazott orvos munkaidejébe csak az ügyeletének 12,5%, 25%, 50%-a (csendes ügyelet, ügyelet, minősített ügyelet) számít be, és ennek óradíja nem éri el a rendes munkaidő óradíját.

            A Magyar Köztársaság Alkotmánya deklarálja a megkülönböztetés tilalmát, és az állam területén tartózkodók számára a tartózkodási hely megválasztásának és a szabad mozgásnak a jogát; vajon teljesül-e ezen, az ügyelet alatt – de éppen nem munkával töltött időszak alatt – az ügyeletes orvosok alkotmányos joga?

 

2.) Két hatályos jogszabály ellentmondóan szabályozza a közalkalmazotti kórházi eü. dolgozók kötelező – a munkahelyen, munkára készenlétben töltendő – idejét, ha a munkáltató nem tudja, vagy nem kívánja az ügyelet alatti tényleges munkavégzést mérni: a 2003. évi LXXXIV. tv. 13.§ (1) szerint ez heti 48 óra, a 233/2000. (XII.23.) Korm. rendelet 12/A.§ szerint pedig csendes ügyelet esetén 88 óra, ügyelet esetén 72 óra, minősített ügyelet esetén 64 óra hetente. Ugyanis a 2003. évi LXXXIV. tv. nemcsak preambulumában és céljai (1.§) deklarálja, hogy a jogviszony fajtájától független, a gyógyító-megelőző ellátásra vonatkozó egységes szabályozást kíván nyújtani, hanem a munkahelyen eltöltendő időre vonatkozóan speciális szabályzást is ad (13.§ (7)), melyet a közalkalmazotti törvényre vonatkozó, 233/2000. (XII.23.) Korm. rendeletnek a módosításával kellett volna figyelembe venni.

Itt a normaszöveg a normál munkavégzést és az ügyeletet is összefoglaló "egészségügyi tevékenység" kifejezést használja. A Magyar Köztársaság Alkotmánya deklarálja az ország területén a jogbiztonságot, de vajon érvényesül az a közalkalmazott kórházi ügyeletes orvosokra is, ha a munkahelyen tartózkodásuk idejét ellentmondóan, és a munkáltató kényére bízva szabályozza a jogszabály?

Ha a 72 óra kötelező közkórházi orvosi munkahelyen töltött időt vesszük, és napi 8 óra alvást feltételezünk, akkor – a hétvégéket is beszámítva – napi 5,5 óra jut közlekedésre, evésre, ivásra, mosdásra, családra, önképzésre, szórakozásra és az élet egyéb területeire.

Ez az ember kipihenheti magát? Őhozzá, mint kipihent dolgozóhoz van a mai kórházi betegnek joga? Ennyi továbbképzés elégséges? A Magyar Köztársaság Alkotmánya megkülönböztetés nélkül a kórházi beosztott orvos gyermekeinek is biztosítja a családhoz, szülői neveléshez való jogot. Teljesülhet-e ez a jog, ha erre nem vagy alig jut idő?

 

A Magyar Köztársaság Alkotmánya deklarálja a művelődéshez és az egészséghez fűződő jogot, vajon az ügyeletes orvosra vonatkozó normák alkotói szem előtt tartják-e az alapjogokat?

 

3.) Az állam módot teremtett arra, hogy a munkáltató az ügyeletes orvos ügyeleti munkáját korlátlanul növelje. Úgymond hasonló profilú osztályok ügyeleti feladatát összevonja, és bízza egyetlen ügyeletes orvosra (47/2004. ESZCSM r. 13.§ (1) b) ), és nincs olyan jogszabály, amely határt szabna annak, hogy egyetlen ügyeletes orvosra hány beteg juthat. Az állam a minimumfeltételekről szóló összes jogszabályt, valamint a 47/2004. ESZCSM rendeletet is ilyen vonatkozású korlátozás nélkül adta ki, kizárólag a munkáltató kényétől függ, hogy hány osztály ügyeletét rója egy ügyeletes orvosra. A "hasonló profilú" jogszabályi kategória teljesen bizonytalan ezért a munkáltatótól függ, miféle osztályokat sorol hasonlóságra hivatkozva egyetlen ügyeletes orvos feladatkörébe. Az egyetlen ügyeletes orvos hatékonyságát javító kórházigazgatói döntés, mely 2-3 osztály ügyeletének összevonását rendeli el, magában hordja annak alapos veszélyét, hogy orvosi elsősegélyt igénylő feladatok egyidejűleg jelentkeznek a teljesítés lehetősége nélkül. Az Alkotmánybíróság szerint ez nem az intézmény kizárólagos kompetenciája, hanem állami felelősség." Az életvédelmet szolgáló alanyi jogok, állami kötelességek, valamint államcélok rendszerének közös gyökere." "Másrészt viszont ezzel harmadik személyek élethez, valamint önrendelkezéshez való joga állhat szemben. Szélsőséges esetektől eltekintve azonban e két érdek egyeztetése a törvények szintjén is megjelenő állami feladat, amely többek között a krízishelyzetben lévő oldalán jelentkező, meghatározott típusú állami, gondoskodási kötelezettséget jelent." A 47/2004. ESZCSM rendelet a "hasonló profilú" osztályok egyetlen ügyeletessel való kiszolgálásával sérti a krízishelyzetben lévő oldalán jelentkező állami felelősséget.

 

            Az állampolgári jogok biztosának vizsgálata feltárta, hogy az ügyeleti, készenléti szolgálat díjazása tekintetében méltánytalanul hátrányos helyzet áll fenn. Az e sérelmek orvoslására tett ajánlást az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter elfogadta, azzal az észrevétellel kiegészítve, hogy az orvosi ügyelet és készenléti rendszer szükséges reformja részét képezi az egészségügyi ágazat modernizálásának (OHB 4276/2000.) A 2004-ben hatályba lépett szabályozás – a 47/2004. ESZCSM rendelet az egészségügyi ellátás folyamatos működtetésének egyes szervezési kérdéseiről – mégsem érintette a 233/2000. (XII.23.) kormányrendelet 12/A. §-át, így az állampolgári jogok biztosának kritikája változatlanul érvényes.

 

4.) Milyen e jogszabályok együtthatása a közalkalmazott, ügyeletre kötelezett, kórházi orvosok munkaterhelésére vonatkozóan?

·         Megnövelik a már eddig is súlyos, az állampolgári biztos által 2000-ben bírált, és az Európai Bíróság által 2003-ban elítélt ügyeleti munkaterhet. A 233/2000. (XII.23.) kormányrendelet 12/A. §-a a tényleges munkavégzés idejének és az ügyeleti munkaidőnek eltérését kodifikálta anélkül, hogy előírná a munkáltatónak, hogy mérje a munkavégzést az ügyelet alatt. A tényleges munkavégzésnek és az ügyeleti munkaidőnek az eltérését, illetve annak mértékét egyedül a munkáltatónak van módja érvényesíteni, így az ő kötelezettségévé kellett volna tenni a jogalkotónak is. Az állam a munkáltató oldalára állt, amikor ezt nem tette meg. Ha a munkáltatónak nem éri meg, hogy az ügyeleti munkavégzést méresse, akkor nincs munkajogi kényszer arra vonatkozóan, hogy a munkavállalók ezt megtehessék. Nem csoda, hogy egyetlen ilyen mérés sem történt négy év alatt. Miután a halálozás és a súlyos rosszullétek többsége a rendkívüli munkavégzési időszakra esik, az ügyeletes orvosra különös büntető felelősség is hárul. A foglalkozás körében elkövetett veszélyeztetés felelőssége őrá – mint természetes személyre – vonatkozik, ebben vele az intézmény nem osztozik. Az azonos időben fellépő, orvosi jelenlétet igénylő rosszullétek nem csak a betegeket, de az orvosokat is fenyegetik. Tehát az állami és munkáltatói munkajogi szabályozás, az ügyelet vonatkozásában különösen, büntető felelősségi következményekkel is társul. Az a fent részletezett szabályozási helyzet, hogy:

·         a jogalkotó az ügyelet időtartamára vonatkozóan a munkáltatót a tényleges munkavégzés mérésének vagy nem mérésének szabadságával ruházta fel, ezáltal a munkahelyen töltendő időt az európai munkaidőnél jelentősen nagyobbra határozhatja meg rendszerszerűen,

·         továbbá a munkáltató az ügyelet munkatartalmát is szabadon bővítheti a hasonló osztályok ügyeleti feladatainak összevonásával,

·         mindezt a személyes, büntetőjogi felelősséggel terhelt munkaterületen,

 

Az 1945-ben a cselédségre vonatkozó munkajogi szabályok eltörlése óta, ez a helyzet példátlan.

 

 5.) A Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és tagállamaik közötti társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben 1991. December 16-án aláírt Európai Megállapodást kihirdető 1994. évi I. tv. 3.§-ával összhangban az Európai Közösségek következő jogszabályaival harmonizálva alkotta az Országgyűlés a 2003. évi LXXIV. tv.-t : a Tanács 1993. November 23-i, 93/104/EK irányelve a munkaidő-szervezés szempontjairól, valamint az Európai Parlament és a Tanács 2000. Június 22-i, 2000/34/EK irányelve a munkaidő-szervezés szempontjairól szóló 93/104/EK tanácsi irányelvnek az abból kizárt ágazatok és tevékenységek szabályozása céljából történő módosításáról.

 

            A fenti nemzetközi norma ellenére alkotta a kifogásolt, a közalkalmazotti törvényre vonatkozó 233/2000. (XII.23.) Korm. rendelet részeket a jogalkotó már 2000-ben is, de jelenleg, mint az  Európai Közösségek tagállamának jogalkotója kiváltképpen. Az Európai Bíróság a kórházi ügyelet és a munkaidő tárgyában 2003-ben ítéletet hozott.

 

6.) Mitől működött 4 évig e szabályozás mellett a kórházi ügyeletes rendszer?

Álláspontom szerint azért, mert bíztak az orvosok, hogy a "minimum jogszabályok", az új kormány egészségügyi programjának a megvalósítása, az uniós jogharmonizáció az ügyeleti munkakörülmények javulásával fognak járni. A kiábrándult, érintett orvosok a nemtetszésüket kifejezendő, nem tehettek mást, mint hogy az Alkotmánybírósághoz fordultak e kérdéssel. Másrészt csak időközben alakultak ki több osztályra összevont közös ügyeletek, melyek esetében nem ritka, hogy 100-150 fekvő beteget az ambuláns feladatok mellett is egyetlen ügyeletes lát el, a jogszabályi és munkáltatói közös kényszer hatására. Tehát a 4 éves időszak közben is jelentősen romlottak a kórházi ügyeleti munkafeltételek. De a kórházak orvoshiánya és ennek négyéves tendenciája mutatja, hogy attól, hogy az állam nem kíván foglalkozni egy társadalmi kérdéssel, az még nem fog magától megszűnni.

            Ha a betegnek joga, – ahogy azt a 2003. évi LXXIV. tv. preambuluma és céljai (1.§) között deklarálja, és ezt a jogot a jogalkotó ki akarja elégíteni – "amely a pihent egészségügyi dolgozóra" vonatkozik, a közalkalmazotti tv. sérelmezett végrehajtási utasítását meg kell változtatni. Megoldást alapvetően az Európai Bíróság ítéletének tudomásulvétele jelentene, ha a közalkalmazotti tv.-nek és az Mt-nek az ügyeletre vonatkozó szabályai azonosak lennének. Kompromisszum lehetne, ha az egészségügyre vonatkozó végrehajtási rendeletet megváltoztatnák olyképpen, hogy főszabályként az ügyelet teljes munkaideje munkaidőnek számít és mellékszabályként beiktatnának lehetőséget a munkáltatók számára, hogy mérjék az ügyeleti munkavégzés mennyiségét. Ennek hiánya, elmaradása ne a munkavállalót károsítsa, hanem a munkáltatót terhelje, hiszen csak neki van módja a mérést megvalósítani, illetve a mérés eredményét beszámítani. Ha az ügyelet alatti munkavégzés mérését a munkáltatók számára elrendelné a hatályos normaszöveg, a Magyar Államot aránytalan közkiadás növekmény nem sújtaná, és nem húzódna egy jelentős téteget közvetlenül és az egész lakosságot közvetve érintő alkotmányos aggály elbírálása. Továbbá, ha a betegnek van joga "a pihent egészségügyi dolgozóra", az egészségügyi ellátás folyamatos működtetésének egyes szervezési kérdéseiről szóló 47/2004. ESZCSM rendelet 13.§ (1), (3) bekezdését meg kell változtatni. Ahhoz, hogy az egészségügyi szolgáltató az ügyeleti ellátást összevont, osztályos, mátrix rendszerben szervezze meg, elő kell írni a munkáltatónak, hogy biztosítania kell annak feltételeit, hogy ne lehessen az Alkotmány munkajogi alapszabályait kijátszani, illetve lehetővé kell tenni a vonatkozó büntetőjogi kategóriák: a foglalkozás körében való veszélyeztetés elkerülhetőségét.

             A több azonos vagy hasonló profilú osztály léte nem lehet az egyetlen feltétele annak, hogy a szakmai szempontok szerint évtizedek alatt struktúrálódott kórházi osztályszerkezetet – különösen rendkívüli mukaidőben – gazdaságossági szempontból kiiktassák.

             A munkaerő hatékonyabb felhasználásának mátrix osztály szervezésére vonatkozó elve a munkaidőre vonatkozó alkotmányos alapelveket figyelembe kell, hogy vegye! Az összevont osztályos ügyelet álláspontom szerint, kizárólag műszak szervezésével nem sérti az Alkotmány alapjogot védő, vonatkozó normáit: 70/B§;

            Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga, ha a munka intenzitása rendkívüli munkaidőben azonos a rendes munkaidő alattival, akkor annak minden idejét, mind költségét vagy a rendkívüli munkavégzés, vagy a műszakszervezés szerint figyelembe kell venni. Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszerszerűen rendkívüli munkaidőben dolgozók számára is a jogi a jogi normáknak ezt biztosítani kéne.

            Miután a 2003. évi LXXXIV. tv. 2004. május1-től hatályban van, valamint a jogalkotónak sürgősséggel kellett volna a belső jogot harmonizálni az Európai Közösségek tagállamává válásunk időpontjáig, ezért indítványoztam 2004. május1-től a 233/2000. (XII.23.) Korm. rendelet és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992.évi XXXIII. tv. egészségügyi ágazatban történő végrehajtásáról 9.§ (1), 10.§ (3) (7), 12/A.§, 14.§, valamint a 47/2004. ESZCSM rendelet 13.§ (1)b) utólagos alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését az Alkotmánybíróságnál.
 

Dr. Donáth Ferenc

 Az utánközlést engedélyezte Kövesi Ervin  főszerkesztő és Donáth adjunktus (János kórház) is. A cikk megjelent az Egészségügyi Gazdasági Szemle 43. évfolyam 1. számában (2005. január)

 

A fenti írást (annak tartalmát, és minden megállapítását), melyet a szerző a rendelkezésére bocsátott, vállalja a

Ius Resistendi – Orvosok Egymásért Társaság